O palácio vazio: por que governos fortes nomeiam gabinetes enxutos

Imaginem a Sala do Consiglio dei Dieci, no Palazzo Ducale de Veneza, numa quinta-feira fria de janeiro de 1453. Cheiro de cera quente derretendo nos castiçais de prata, ranger dos couros das poltronas, vapor subindo das xícaras de vinho aquecido com cravo. Dez homens em volta de uma mesa de nogueira escura. Dez. Isto é tudo. Antonio Vendramin, doge eleito havia poucas semanas, abre a sessão com uma única frase: "Constantinopla caiu há doze dias. Decidimos hoje, ou o Mediterrâneo cai com ela." Observe o que acontece: em quatro horas, sem coligação, sem comissão, sem grupo de trabalho, os dez deliberam e despacham 47 navios, 12 mil ducados e três embaixadores, uma verdadeira arte de governar em minoria. A República mais longeva da história europeia governou um império marítimo por 1.100 anos com esse ritmo de decisão.

Reparem no contraste. No mesmo século XV, a corte do rei Carlos VI da França contava com 287 conselheiros oficiais, distribuídos por dezesseis câmaras consultivas, oito conselhos privados e quatro comissões de finanças. A França, naqueles anos, perdia para a Inglaterra a guerra dos Cem Anos. Coincidência? Os antigos diriam que não. O cronista florentino que vos escreve, depois de cinco séculos olhando para a aritmética dos gabinetes, diz que tampouco, pois a história está repleta de padrões recorrentes onde ações governamentais produzem resultados opostos aos desejados.

Escrevo deste lugar de observador paciente. Vi impérios cair, vi repúblicas degenerarem em principados, vi principados disfarçarem-se de repúblicas. Em todas essas metamorfoses, um sinal externo me serviu de bússola segura para distinguir o governo firme do governo debilitado: a contagem dos conselheiros sentados à mesa do príncipe e o nível de judicialização das ações de governo, como revela o recorde histórico de ações no STF.

A observação é simples e pode ser verificada em qualquer arquivo histórico sério. Quando o poder do soberano é amplo, reconhecido e indisputado, a lista de ministros tende a ser curta. Quando o poder é contestado, negociado, amarrado por coligações amplas e dívidas antigas, a lista infla até transformar a antecâmara do palácio em praça pública — um processo que, em instâncias superiores, revela custos ocultos para o contribuinte.

Veneza e o paradoxo do Colégio dos Dez

Tome-se o exemplo da Sereníssima República. Por quatro séculos, Veneza governou um império marítimo com um conselho executivo de apenas dez membros — o Consiglio dei Dieci. Dez. Não cem, não cinquenta. Dez homens tomavam decisões sobre guerra, comércio, diplomacia e justiça com uma eficiência que ilustra o princípio de que mandatos curtos produzem mais decisões. A república funcionou. Derrotou Gênova, resistiu aos otomanos, dominou rotas do Mediterrâneo oriental e sobreviveu por mais de mil anos.

Quando a república começou a decair, já no século XVIII, a composição dos órgãos executivos havia inflado. Comissões se multiplicavam, competências se sobrepunham, decisões simples tomavam meses. O Consiglio dei Dieci virou cerimônia. A soberania real havia se dispersado entre dezenas de magistraturas paralelas, cada uma com poder de veto, nenhuma com poder de comando.

Foi Napoleão quem arrematou, em 1797, uma estrutura que já estava oca por dentro.

A lição de Veneza não é sobre virtude moral. É sobre engenharia política. Considerem o princípio: quanto maior o número de centros de decisão, menor a capacidade de decidir. O poder compartilhado entre muitos tende ao paralelismo. O paralelismo gera fricção. A fricção consome energia política que deveria ser gasta em governo.

O princípio histórico em números

Organizei para o leitor paciente uma amostra de gabinetes que a história julgou fortes e outra de gabinetes que a história julgou frágeis ou tardios. A métrica é simples: número de titulares de pasta na primeira composição do governo.

Os governos que consolidaram poder e deixaram marca duradoura operaram, na média, com menos de vinte pastas principais. Os gabinetes que se desmancharam diante do peso dos fatos ostentavam trinta, quarenta, cinquenta ministérios. A correlação não é causalidade pura, concedo — há variáveis intervenientes, como tipo de regime, fase histórica, cultura administrativa. Mas a correlação está lá, visível a qualquer olho desarmado de ideologia.

A medida que voce examina a tabela, voce nota algo desconfortável: os dois nomes que aparecem associados a colapso institucional — Gorbachev e Luís XVI — não eram homens de pouca virtude pessoal. Eram homens cercados de muitos. E foi isso, mais que qualquer defeito íntimo, que os arruinou.

Por que o príncipe frágil multiplica ministros

A lógica é puramente instrumental. Quando o príncipe não dispõe de base parlamentar sólida, precisa comprar lealdade a retalho. Cada partido da coligação cobra o seu quinhão. Cada facção interna exige sua janela. O ministério vira moeda de troca. Não se cria a pasta porque há função pública inédita a cumprir — cria-se porque há aliado a acomodar.

O efeito colateral é duplo. Primeiro, a duplicação de competências: duas ou três pastas passam a disputar a mesma matéria, produzindo instruções contraditórias e projetos que se cancelam mutuamente. Segundo, a diluição da responsabilidade: quando todos cuidam de tudo, ninguém responde por coisa alguma, e o fracasso administrativo encontra sempre um outro departamento a quem atribuí-lo.

Há ainda um efeito de cálculo menos visível, que os antigos chamariam de engenharia de facções. O príncipe que multiplica ministérios amarra as mãos de todos os ministros simultaneamente. Nenhum deles acumula poder suficiente para rivalizar com o soberano. O custo é a perda de competência agregada — mas o benefício, para quem se sente frágil, é a estabilidade imediata do próprio posto.

Reparem na inversão de prioridades. O príncipe forte sacrifica conforto pessoal por capacidade de governo. O príncipe frágil sacrifica capacidade de governo por conforto pessoal. Os dois fingem fazer a mesma coisa: governar. Mas governam para finalidades opostas.

O caso contemporâneo que motivou esta carta

O Brasil atual conta, em sua estrutura federal executiva, com 39 ministérios. É, de longe, o maior gabinete da história republicana nacional.

Para efeito de comparação, em 1994 eram 22. Em 2002, eram 21. Em 2010, eram 37. Em 2022, eram 23. Em 2023, voltou-se aos 37 e, com desdobramentos posteriores, chegou-se a 39.

Não pretendo julgar intenções — o ensaísta prudente jamais o faz. Observo apenas o que a série histórica sugere. Um número tão elevado de pastas raramente indica capacidade administrativa ampliada. Raramente significa que o Estado passou a cumprir funções inéditas. Normalmente indica base política ampla, negociações complexas, necessidade de acomodar muitos atores em muitas cadeiras.

A leitura dos números, portanto, não precisa ser polêmica. Basta colocá-la ao lado de Veneza, de Bismarck, de Churchill, de Gorbachev. O leitor fará a própria conclusão.

A regra para o príncipe prudente

Para quem pretende governar com força real, e não apenas com simulacro de força, a receita dos antigos é conhecida. Concentra-se o poder em poucos ministérios robustos. Exige-se de cada titular competência técnica e lealdade política simultâneas. Aceita-se menor acomodação imediata em troca de maior capacidade executiva. Entende-se que multiplicar pastas é sinal de que o poder já se foi — ou nunca esteve inteiro.

Voltemos ao doge Antonio Vendramin, da abertura desta carta. Quando, em maio de 1453, o desastre de Constantinopla foi processado e os 47 navios de Veneza tinham regressado com prejuízo controlado, Vendramin convocou novamente o Consiglio dei Dieci para uma sessão de balanço. Falou pouco. Disse uma frase só: "Foram dez homens a deliberar. Foram dez homens a errar onde erramos e dez homens a acertar onde acertamos. Não há terceiro a quem culpar nem terceiro a quem creditar." Levantou-se, acendeu a vela do altar do canto da sala, e saiu.

Essa é a frase que falta no palácio brasileiro de 2026. Não há, na praça inflada de Brasília, dez homens a quem culpar, nem dez homens a quem creditar. Há trinta e nove. E quando há trinta e nove, há nenhum.

Veneza durou mil anos enquanto se governou a dez. Decaiu quando passou a deliberar a cinquenta. A aritmética não engana. Sobretudo não engana quem aprendeu a lê-la antes que a história cobrasse o preço — porque a história, leitor, não emite segundo aviso. Emite apenas um. E o aviso, no caso brasileiro, já foi emitido em pelo menos duas outras línguas e em pelo menos dois outros séculos.

A vela do doge Vendramin ainda queima, em algum lugar do tempo, esperando que alguém entre na sala vazia, conte os assentos, e tenha coragem de retirar dezenove deles antes do amanhecer.