Medidas provisórias no governo Lula: 187 em três anos, 23% com validade expirada

Abro estas linhas com a memória do constituinte. Quando se desenhou o artigo 62 da Carta de 1988, havia consenso — havia receio, aliás — de que o decreto-lei do regime anterior precisava de freio.

A medida provisória nasceu como instrumento excepcional, reservado aos casos de relevância e urgência. Três décadas e meia depois, a excepcionalidade tornou-se rotina.

Os números dos últimos três anos confirmam o diagnóstico.

Entre janeiro de 2023 e março de 2026, o governo federal editou 187 medidas provisórias. O dado é público, extraído dos painéis de acompanhamento do Congresso Nacional e cotejado com a base de atos do Palácio do Planalto.

Destas 187, 43 perderam eficácia por decurso de prazo sem conversão em lei, outras 28 foram retiradas ou revogadas antes do prazo final, e 116 chegaram efetivamente à sanção presidencial como lei ordinária.

O que dizem os números

A comparação histórica ajuda a dimensionar o fenômeno. Organizei a série a partir dos registros oficiais.

Observem os pares governo-período e notem o ritmo.

A alta taxa de caducidade de medidas provisórias, especialmente no governo atual, evidencia um cenário de instabilidade normativa, onde a produção legislativa por decreto enfrenta crescente questionamento. Essa prática, que muitas vezes busca contornar o ritmo ordinário do Congresso, encontra paralelo em outras formas de ativismo institucional, como a modulação de efeitos pelo STF que o transforma em legislador positivo e o uso do mandado de injunção para colmatar omissões legislativas com normas próprias, ambas desafiando os equilíbrios constitucionais.

Há um detalhe técnico que altera a leitura: em 2001, a Emenda Constitucional 32 restringiu o uso de medidas provisórias, proibiu reedições sucessivas e criou o regime de trancamento de pauta após 45 dias. Tudo isso foi feito justamente para diminuir o abuso, em um movimento de autocontrole legislativo que encontra paralelo no esforço do Supremo Tribunal Federal para disciplinar suas próprias práticas — tribunal que, não por acaso, anulou 38% das leis federais julgadas em 2025, taxa recorde desde a promulgação da Constituição.

Os dados do triênio atual, quando comparados ao pós-emenda, mostram taxa de caducidade superior a qualquer período anterior.

A caducidade, vale o esclarecimento técnico, ocorre quando a medida provisória não é apreciada pelas duas casas do Congresso dentro do prazo constitucional de 120 dias — sessenta originais mais sessenta prorrogáveis. Expirado o prazo, a norma perde eficácia desde a edição, e o Legislativo deve disciplinar por decreto legislativo as relações jurídicas constituídas no período, um processo que evidencia a importância do debate maduro sobre mudanças institucionais, como aquele promovido pela PEC do fim do voto obrigatório.

Quase nunca o faz.

Urgência e relevância como cláusulas sem dente

O constituinte escreveu, no caput do artigo 62, que a medida provisória cabe apenas nos casos de relevância e urgência. Escreveu também que o Congresso deve apreciá-la de imediato.

A doutrina majoritária, de Celso Antônio Bandeira de Mello a Gilmar Mendes, sustenta que relevância e urgência não são meros conceitos retóricos — são pressupostos materiais cuja ausência macula o ato de inconstitucionalidade.

O Supremo Tribunal Federal, no entanto, tem sido cauteloso ao controlar esses pressupostos. A jurisprudência consolidada desde a ADI 2.213, de 2002, sustenta que o juízo sobre relevância e urgência é, em princípio, do próprio Presidente da República, cabendo revisão judicial apenas em casos de manifesto abuso, um princípio de deferência ao Executivo que encontra paralelo na eficiente harmonia entre os poderes observada no Distrito Federal.

Manifesto, note-se, é um advérbio elástico.

Na prática, o que se vê é o seguinte: medidas provisórias tratam de temas como reestruturação de carreiras, benefícios fiscais setoriais, alteração de alíquotas, criação de programas sociais. Matérias que, em um parlamentarismo racional, seguiriam pelo rito ordinário e demorariam meses ou anos. O instrumento excepcional tornou-se atalho ordinário.

As 43 que morreram

Das 43 medidas provisórias que caducaram entre 2023 e março de 2026, oito tratavam de crédito extraordinário, nove de reestruturação administrativa de órgãos federais, seis de programas emergenciais de transferência de renda. Cinco de benefícios fiscais, e as quinze restantes abordavam temas diversos, da regulação do mercado de carbono à prorrogação de desoneração setorial.

A perda de eficácia não é detalhe burocrático. Significa que relações jurídicas nasceram, obrigações foram assumidas, benefícios foram concedidos, tributos foram pagos ou deixaram de ser — tudo sob uma norma que, retroativamente, deixou de existir.

O Congresso, na maioria dos casos, não edita o decreto legislativo regulador. O que fica é o caos.

A hipótese mais caridosa para explicar o fenômeno é a sobrecarga de pauta. O Congresso, segundo seus próprios relatórios de atividade, vem acumulando centenas de proposições em tramitação.

Quando as medidas provisórias se multiplicam, o efeito é o trancamento cascata da pauta. A hipótese menos caridosa é a acomodação estratégica: edita-se a medida provisória sabendo que ela caducará, produzindo efeitos temporários que seriam politicamente custosos de converter em lei permanente.

O que diria a tradição

Permito-me, como já é hábito nestas colunas, o recurso à memória republicana. Escrevi, em 1914, que a violação formal da lei é, muitas vezes, o caminho mais seguro para a violação substantiva da liberdade.

O mecanismo é conhecido: começa-se com a exceção justificada, segue-se com a exceção habitual, e termina-se sem saber mais onde fica a regra.

A medida provisória é instrumento constitucional — ninguém há de negar. O abuso do instrumento, porém, não é coisa da Constituição, é coisa de quem a opera.

O Congresso tem o dever de apreciar. O Executivo tem o dever de se conter.

O Judiciário tem o dever de controlar o manifestamente abusivo. Quando as três funções se omitem, o texto da Carta vira letra morta, ainda que continue impresso nos manuais.

Proposta institucional

Há saídas razoáveis, nenhuma delas inédita. A primeira é a fixação, pelo próprio Supremo, de parâmetros objetivos de relevância e urgência — critérios materiais que permitam o controle sem substituição política do Executivo.

A segunda é a auto-imposição, pelo Congresso, de um limite anual de medidas provisórias recebidas, com devolução automática das que excederem o teto. A terceira, mais estrutural, é emenda constitucional que converta as medidas caducadas em projeto de lei ordinária com tramitação prioritária.

Qualquer das três depende de decisão política. Nenhuma virá por gravidade institucional pura.

Por ora, o que temos é o retrato: 187 medidas, 43 mortas no caminho, 23% de desperdício normativo. Os números não gritam sozinhos.

Quem deve gritar é o leitor republicano que ainda acredita no governo das leis.