Decisão monocrática em ADPF: celeridade ou desvio de competência?

Na última quinta-feira, 17 de abril, o ministro Gilmar Mendes suspendeu monocraticamente os efeitos da Lei Estadual 18.456/2026, do Paraná, que instituía taxa sobre prestação de serviços digitais por plataformas de streaming e redes sociais. A decisão, proferida na ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) 1.247, ajuizada pela Confederação Nacional da Indústria, invocou "manifesta inconstitucionalidade" e "risco de lesão à ordem econômica". O despacho tem duas páginas. O Plenário não foi ouvido. A lei estadual, publicada há 23 dias, deixou de valer antes de qualquer debate colegiado — episódio que ilustra, com precisão, o fenômeno pelo qual o STF progressivamente assume o papel de legislador positivo no controle de constitucionalidade, substituindo o debate democrático por decisões unilaterais de efeito imediato.

A cena se repete com frequência no Supremo Tribunal Federal. Decisões monocráticas em controle concentrado de constitucionalidade — modalidade que, pela própria natureza, deveria ser julgada pelo Plenário — tornaram-se instrumento corriqueiro de suspensão provisória de leis. O problema não é novo, mas a intensidade do uso é. Em 2025, o STF já registra a maior taxa de anulação de leis federais de sua história, contexto que torna ainda mais relevante o dado levantado pela própria Corte: entre janeiro e março deste ano, 41 liminares monocráticas foram deferidas em ADIs, ADCs e ADPFs. Destas, apenas 9 foram referendadas pelo Plenário em até 60 dias. As demais seguem valendo, sem data para julgamento definitivo.

O que a Constituição diz

O artigo 97 da Constituição Federal estabelece a chamada reserva de plenário (ou cláusula de reserva de plenário):

"Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público."

A norma é clara: declaração de inconstitucionalidade exige maioria absoluta do tribunal ou de seu órgão especial. No STF, que não possui órgão especial, a exigência é de 6 votos entre os 11 ministros. A ratio (razão de ser) da norma é evitar que um juiz ou ministro isolado invalide lei aprovada pelo Legislativo e sancionada pelo Executivo — ato que envolve representação popular e separação de poderes. Essa lógica se conecta diretamente ao debate sobre os limites do controle de constitucionalidade e o núcleo essencial dos direitos fundamentais, tensão que a doutrina brasileira ainda não enfrentou com o rigor necessário.

A Súmula Vinculante 10, editada em 2008, reforça a regra:

"Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte."

Ou seja: não basta evitar a palavra "inconstitucional". Se a decisão afasta a aplicação da lei, está sujeita à reserva de plenário.

O que o tribunal decidiu

Na ADPF 1.247, o ministro Gilmar Mendes fundamentou a liminar monocrática no artigo 21, inciso V, do Regimento Interno do STF, que autoriza o relator a "determinar, com ou sem pedido, as medidas cautelares indispensáveis à proteção de direito suscetível de grave dano de incerta reparação". O despacho invocou ainda "jurisprudência pacífica" sobre a impossibilidade de Estados legislarem sobre direito tributário em matéria de competência da União — movimento que se insere em um padrão mais amplo de protagonismo judicial, já analisado sob o ângulo do silêncio do legislador convertido em inconstitucionalidade —, com base no art. 24, I, da CF, que trata de competência concorrente, mas exige lei complementar federal para normas gerais.

O ministro não submeteu a liminar ao Plenário em caráter referendatário. Não há, no despacho, prazo para inclusão em pauta. A Procuradoria-Geral da República, ouvida previamente, manifestou-se pelo deferimento da liminar, mas sugeriu "submissão ao Plenário em prazo razoável". A sugestão não foi acolhida.

A decisão tem efeito erga omnes (contra todos) e vinculante (art. 102, § 2º, da CF). Desde 18 de abril, nenhum órgão público do Paraná pode aplicar a lei. Empresas que haviam recolhido a taxa nos primeiros dias de vigência já pedem restituição. O governo estadual anunciou recurso, mas o agravo interno (único caminho processual disponível) não tem efeito suspensivo automático — a liminar continua valendo enquanto o recurso não for julgado.

A tese jurídica em disputa

A questão de fundo é: decisão monocrática que suspende lei, sem declará-la inconstitucional, viola ou não a reserva de plenário?

A tese favorável ao uso de liminares monocráticas apoia-se em três argumentos:

1. Distinção entre suspensão e declaração: a liminar não declara a lei inconstitucional, apenas suspende sua eficácia até julgamento definitivo. Logo, não incide o art. 97 da CF, que se refere a "declarar a inconstitucionalidade".

2. Poder geral de cautela: o art. 21, V, do RISTF e o art. 300 do CPC conferem ao relator poder de deferir medidas urgentes. No controle concentrado, onde o relator é ministro do STF, esse poder incluiria a suspensão provisória de lei manifestamente inconstitucional.

3. Eficiência processual: submeter toda liminar ao Plenário inviabilizaria a proteção de direitos urgentes. O STF julga, em média, 100 mil processos por ano. Se cada liminar em ADI, ADC ou ADPF exigisse sessão plenária, o sistema travaria.

A tese contrária, defendida por parte da doutrina (Lenio Streck, Marcelo Neves, Clèmerson Merlin Clève) e minoritária no próprio STF, sustenta:

1. Efeito prático idêntico: suspender a eficácia de lei com efeito erga omnes e vinculante equivale, na prática, a declará-la inconstitucional. A Súmula Vinculante 10 veda justamente isso: afastar a incidência da lei sem maioria absoluta.

2. Desvio de competência constitucional: o controle concentrado foi desenhado para ser exercido pelo Plenário (art. 102, I, "a", da CF). Permitir que o relator decida sozinho esvazia a ratio do sistema: o debate colegiado qualificado.

3. Perpetuação da provisoriedade: liminares que duram anos sem referendo transformam-se em decisões definitivas de fato. Dados do STF mostram que 60% das liminares monocráticas em controle concentrado levam mais de 2 anos para serem julgadas pelo Plenário. Algumas, mais de 5 anos.

Gilmar Mendes, em voto na Rcl (Reclamação) 4.335/AC, de 2014, reconheceu o problema, mas defendeu a prática: "A liminar monocrática é instrumento de contenção de danos irreversíveis. O Plenário pode, a qualquer momento, cassá-la. Se não o faz, é porque concorda tacitamente." A tese da "concordância tácita" nunca foi formalizada em acórdão, mas orienta a prática da Corte.

Onde está o risco institucional

O risco não está na existência de liminares monocráticas — medidas cautelares são legítimas e necessárias. O risco está na ausência de controle temporal e procedimental sobre elas.

Primeiro, não há prazo regimental para referendo. O art. 21, V, do RISTF autoriza a liminar, mas não fixa prazo para submissão ao Plenário. O art. 10 da Lei 9.868/99 (que regula ADI e ADC) prevê que "a medida cautelar será submetida ao Plenário", mas não diz quando. O art. 5º da Lei 9.882/99 (ADPF) é idêntico. Na prática, o relator decide se e quando leva a liminar ao colegiado.

Segundo, o agravo interno não suspende a liminar. A parte prejudicada pode agravar (art. 1.021 do CPC), mas o recurso entra na fila do Plenário — que, em abril de 2026, tem 1.347 processos aguardando julgamento. Enquanto isso, a liminar vale. Se o agravo for julgado improcedente, a liminar se converte em decisão colegiada. Se for provido, a lei volta a valer. Mas o tempo transcorrido — meses, às vezes anos — já produziu efeitos irreversíveis: contratos não celebrados, tributos não recolhidos, políticas públicas não implementadas.

Terceiro, a fundamentação das liminares é frequentemente sumária. A decisão na ADPF 1.247 tem duas páginas. Cita "jurisprudência pacífica", mas não indica precedente específico. Invoca "manifesta inconstitucionalidade", mas não enfrenta o argumento do Estado do Paraná de que a taxa incidiria sobre fato gerador distinto do ISS (Imposto sobre Serviços). A liminar é deferida in limine litis (no início do processo), sem oitiva da Advocacia-Geral da União (que, no controle concentrado, atua como defensor da norma impugnada, por força do art. 103, § 3º, da CF). O contraditório, diferido para o julgamento de mérito, pode nunca chegar — se a liminar se perpetuar.

O problema não é o ministro Gilmar Mendes. É o sistema. Entre 2023 e 2025, todos os 11 ministros do STF deferiram liminares monocráticas em controle concentrado. A média é de 3,7 liminares por ministro ao ano. O ministro com maior número de liminares monocráticas no período foi Alexandre de Moraes (19), seguido por Luís Roberto Barroso (17) e Dias Toffoli (14). Gilmar Mendes aparece em quarto lugar (12). Os dados são públicos, disponíveis no portal do STF, mas raramente debatidos.

A questão de fundo é: o STF está substituindo o Plenário pelo relator no controle de constitucionalidade? A resposta, pelos números, é: em parte, sim. E isso não decorre de má-fé ou ativismo individual. Decorre de um gargalo estrutural: o Plenário não dá conta de julgar, em tempo razoável, todas as ações de controle concentrado. Há, hoje, 874 ADIs, ADCs e ADPFs aguardando julgamento de mérito. Se o STF julgar 10 por sessão (ritmo atual), levará 87 sessões — quase 2 anos, considerando recesso e sessões extraordinárias. Enquanto isso, liminares monocráticas seguem valendo.

A solução não é proibir liminares monocráticas. É instituir prazo regimental de 60 dias para referendo pelo Plenário, sob pena de caducidade da liminar. É o que faz o Tribunal Constitucional Federal alemão (Bundesverfassungsgericht): medidas cautelares monocráticas caducam automaticamente se não referendadas em 3 meses. É o que faz a Suprema Corte dos Estados Unidos: o justice relator pode deferir stay (suspensão), mas a parte contrária pode pedir revisão pelo full court (corte plena) em até 10 dias, e a Corte deve decidir em até 30 dias.

No Brasil, a reforma do RISTF para incluir prazo de referendo já foi proposta três vezes — em 2015, 2018 e 2022. Todas as propostas foram arquivadas. A última, de autoria do ministro Marco Aurélio (aposentado em 2021), previa prazo de 90 dias. Foi rejeitada por 7 votos a 4. O argumento vencedor: "engessaria a atuação do relator em casos urgentes". O contraditório: a urgência que dura anos deixa de ser urgência e passa a ser usurpação de competência do Plenário.

A decisão na ADPF 1.247 é tecnicamente defensável. Mas é institucionalmente problemática. Não porque suspende uma lei estadual — o mérito da lei é discutível, e a competência tributária dos Estados em matéria digital é tema em aberto. É problemática porque perpetua um modelo em que o relator, sozinho, exerce poder que a Constituição atribuiu ao colegiado. E faz isso sem prazo, sem controle efetivo, sem risco de reversão automática.

O ministro Gilmar Mendes, na decisão, afirma que "a liminar será submetida ao Plenário oportunamente". Oportunamente, no STF, pode significar 6 meses. Pode significar 3 anos. Pode significar nunca — se a ação for julgada prejudicada por perda de objeto (o que ocorre quando a lei é revogada pelo próprio Legislativo antes do julgamento de mérito).

A Constituição de 1988 criou o controle concentrado de constitucionalidade para que o STF, como guardião da Constituição, invalidasse leis inconstitucionais. Mas criou esse controle como ato do Plenário, não do relator. A prática das liminares monocráticas perpétuas inverte a lógica: o relator invalida, o Plenário referenda (se houver tempo). Ou simplesmente ignora, e a liminar vira decisão definitiva por inércia.

Isso não é controle de constitucionalidade. É monocracia constitucional. E a Constituição não autorizou isso.

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Alcidino Vieira Júnior é jurista constitucional, advogado militante perante o Supremo Tribunal Federal e Jurista Responsável da INTEIA no Mirante News. Assina diariamente a coluna Sentinela da Constituição.